К.Д. Аракчаа,
ИЦ "Л"

Помощник Президента РФ Д. Рюриков (№ АI-3526р от 04.08.94 г.)
О возможной ратификации Российской Федерацией Конвенции 
МОТ № 169

Конвенция МОТ № 169 “0 коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах” носит прогрессивный характер, направлена на защиту прав коренных народов, сохранение их самобытности, культуры, традиций.

В принципе необходимость ратификации данной конвенции МОТ не вызывает сомнений. С учетом принятия новой Конституции, а также ряда законодательных актов, затрагивающих в том числе и права коренного населения, такой шаг России был бы своевременным. Он был бы важен и в международном плане с учетом проводимого с 1993 года Международного десятилетия коренного населения.

Вместе с тем ратификация международно-правовых документов влечет за собой необходимость приведения внутреннего законодательства и практики в соответствие с их положениями и четкого соблюдения принятых на себя обязательств.

В настоящее время в Российской Федерации действует законодательство, относящееся к проблемам коренных малочисленных народов, защиты их прав и свобод. Такими законодательными актами являются: Конституция, Декларация прав человека и гражданина, Федеративный договор, Основы законодательства Российской Федерации о правовом статусе коренных малочисленных народов. В последнем законе уже нашли частичное или полное отражение 23 статьи Конвенции из 46. На наш взгляд, практическая реализация положений Конвенции будет содействовать дальнейшему совершенствованию российского законодательства, осуществлению программ социально-экономического развития коренных малочисленных народов России.

В то же время следует иметь в виду, что в МОТ существует строгая система контроля за выполнением государствами-членами ратифицированных ими конвенций, включая представление ежегодных письменных докладов, рассмотрение их группой независимых экспертов, формулирующих свои заключения, которые затем обсуждаются на Генеральной конференции. Существует также процедура подачи жалоб на случаи несоблюдения каким-либо правительством положений Конвенции. Необходимо также учесть тот факт, что на сегодняшний день лишь четыре государства-члена МОТ ратифицировали данную Конвенцию (Боливия, Колумбия, Мексика, Норвегия).

В этой связи важно избежать ситуации, когда ратификация окажется лишь формальным актом, не учитывающим реальных возможностей России по осуществлению вытекающих из Конвенции обязательств. Такие обязательства касаются, в частности, содержащихся в Конвенции требований признания за коренными народами “прав собственности и владения на земли” в местах их традиционного проживания, выплаты компенсаций за причиненный ущерб в результате хозяйственной деятельности, проведения консультаций правительства с коренными народами, в том числе через их специальные представительные органы.

С учетом изложенного целесообразно предпринять следующие меры:

1. Определить сферу действия Конвенции для России, составив карту коренных народов с четким указанием границ мест их проживания.
2. С учетом тенденций развития российского законодательства провести его юридическую экспертизу (включая подзаконные акты) на предмет соответствия положениям Конвенции, выявления необходимости разработки дополнительных законопроектов, а также принятия возможных заявлений и оговорок к Конвенции.
3. Провести анализ с точки зрения финансовых обязательств участников Конвенции по отношению к коренному населению и возможных последствий для России.

Для проведения этой работы могла бы быть создана межведомственная рабочая группа из соответствующих министерств и ведомств, заинтересованных комитетов палат Федерального Собрания, а также представителей организаций коренного населения.

I. Почему необходимо ратифицировать Конвенцию МОТ № 169 1989г. “О коренных народах и народах, ведущих племенном образ жизни в независимых странах ”?

1. Ратификация Государственной Думой этого международного документа соответствует Конституции и является логическим актом развития 69-й статьи Конституции, по которой Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

2. Ратификация и публикация текста Конвенции позволят законодателям при разработке законов о правах коренных малочисленных народов избежать превращения закона в документ декларативного характера (как это произошло с проектом закона “О статусе малочисленных коренных (аборигенных) народов России”) и сосредоточить внимание на следующих важнейших вопросах: определение конкретных бенефициариев конкретных прав, кадастра территории традиционного природопользования, видов использования природных ресурсов и форм их собственности в соответствии со статьями Конвенции № 169.

Несоответствие разрабатываемых Законов о правах малочисленных коренных народов международным принципам в будущем может дорого обойтись государству, обязующемуся в своей Конституции гарантировать эти права в соответствии с нормами международного права.

3. Ратификация Конвенции даст дополнительное средство государственным органам законодательной и исполнительной власти для защиты от расхищения и неумелой эксплуатации на местах природных ресурсов огромных территорий, поскольку центральными вопросами Конвенции являются ответственность федеральных органов за сохранение природных ресурсов как основы системы традиционного жизнеобеспечения и соответственно этнического существования народов, подпадающих под действие Конвенции, а также за обеспечение этим народам прав на соответствующие ресурсы (это обсуждалось в докладе МОТ в Женеве в 1993 году “Права на землю коренных и ведущих племенной образ жизни народов в отдельных развитых и развивающихся странах”).

4. Ратификация Конвенции включит Россию в число членов Международного Фонда развития коренных народов (членами которого являются страны, ратифицировавшие Конвенцию), что позволит использовать средства этого Фонда для реализации программ развития коренных народов и территорий их традиционного проживания (то есть, привлечь дополнительные инвестиции на льготных условиях для развития значительной части территории России).

Возможно, что для контроля за исполнением законодательства эффективнее было бы создать надведомственную службу, занимающуюся только делами малочисленных коренных народов (по типу Бюро по делам индейцев). Зарубежный опыт, кстати, демонстрирует ведущую роль судебной власти в деле обеспечения прав коренного населения.

III. Какие законы должны быть разработаны и приняты

Выше уже было сказано о недостатках существующего законопроекта по малочисленным коренным народам. Разработанный в 1992 году законопроект статуса коренных малочисленных народов Севера по многим статьям более эффективен, чем вышеназванный законопроект, так как в нем учтена специфика Севера. Думаю, что проблемы малочисленных коренных народов Северного Кавказа также имеют свою специфику.

Это лишним раз убеждает в том, что при разработке законодательства о малочисленных коренных народах России общими могут быть только принципы, уже провозглашенные в международных документах (Конвенция № 169 МОТ 1989 года, Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам), а конкретные законы должны быть обращены к отдельным группам народов, объединяемых как общностью исторического пути, так и современной политической и экономической спецификой регионов.

Важно также, чтобы законы о статусе были приняты одновременно с законами о территориях традиционного природопользования и законодательством о создании национальных районов, поселков и органов самоуправления этих национально-территориальных единиц.

Все это возможно объединить в едином законе, как это сделано в США и Канаде, или в одном пакете законов. Но эти законы должны быть приняты одновременно, опубликованы, и их тексты должны быть предоставлены каждой ассоциации, каждой общине, органы самоуправления которых должны научиться бороться за свои права.

Миннац России, заместитель Министра В.А. Михайлов (№ 06/5-2251 от 11.10.94 г.)

Министерство Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике считает, что в настоящее время отсутствуют некоторые важные предпосылки для ратификации и присоединения Российской Федерации к Конвенции № 169 Международной организации труда “О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах”.

1. Присоединению к Конвенции согласно международному праву должна предшествовать работа по приведению внутреннего законодательства в соответствие с положениями Конвенции. В первоочередном порядке следует принять, в частности, основы законодательства Российской Федерации о правовом статусе коренных малочисленных народов.

2. Для реального, а не декларативного осуществления положений Конвенции, касающихся прав коренных народов, сохранения их национальной, культурной и языковой самобытности, необходимо подготовить соответствующие государственные программы, предусмотреть выработку с учетом российских реалий специальных процедур, позволяющих этим народам участвовать в принятии решений на всех уровнях представительной и исполнительной власти.

3. Выполнение обязательств, вытекающих из Конвенции, потребует больших финансовых затрат. Поэтому еще до ратификации следует провести межведомственную финансово-экономическую экспертизу Конвенции и сделать реалистические выводы о возможностях соблюдения Россией положений Конвенции.

Но и после создания вышеуказанных предпосылок невозможно полное присоединение Российской Федерации к Конвенции без заявлений и оговорок по трактовке отдельных ее статей.

По нашему мнению, неприемлемо для России положение Конвенции о том, что основополагающим критерием для определения этнических групп, на которые она распространяется, является “указание самих народов на их принадлежность к числу коренных или ведущих племенной образ жизни”. Присоединяясь к Конвенции, Российская Федерация должна дать наше определение сферы действия Конвенции, приложив перечень и карту коренных народов с указанием границ и мест их расселения.

Нельзя также принять без оговорок содержащиеся в разделе 2 Конвенции статьи, регулирующие права коренных народов на собственность и владение землями, которые они традиционно занимают, а также на распоряжение поверхностными ресурсами, относящимися к их землям и территориям. Применение этих статей в условиях Российской Федерации может повлечь за собой нарушение прав “некоренного населения” и, как следствие, обострение межнациональных отношений.

Просим учесть наши соображения при проведении Парламентских слушаний по проблеме присоединения Российской Федерации к Конвенции № 169 МОТ.

Миннац России, заместитель Министра П.Х. Зайдфудим ( № 2128 от 07.10.94 г.)

Министерство Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике считает, что Конвенция Международной организации труда (№ 169 ) носит прогрессивный характер, направлена на защиту прав коренных народов, сохранение их самобытности, культуры, традиций.

Вместе с тем ратификация Конвенции повлечет за собой необходимость приведения внутреннего российского законодательства и практики в соответствие с положениями этого документа. Конвенция предусматривает, в частности, признание за коренными народами “прав собственности и владения на земли” их традиционного проживания, устанавливает особый режим хозяйственного освоения территорий и выплату компенсаций за причиненный ущерб. Это потребует определенной корректировки норм российского земельного законодательства.

В целях полного осуществления прав коренных народов, сохранения их национальной, культурной, языковой, религиозной самобытности в соответствии с Конвенцией необходимо принять государственные программы, предусмотреть выработку специальных процедур, позволяющих этим народам участвовать в принятии решений на всех уровнях в выборных учреждениях и административных органах.

- определить сферу действия Конвенции, составив карту коренного населения с четким указанием границ мест их проживания;
- с учетом тенденций развития Российского законодательства провести его юридическую экспертизу (включая подзаконные акты) на предмет соответствия положениям Конвенции и возможных заявлений и оговорок к ней;
- провести анализ Конвенции с точки зрения финансовых обязательств ее участников по отношению к коренному населению и возможных последствий для России.

Ратификация Конвенции представляется целесообразной лишь после того, как будет уверенность в обеспечении условий, гарантирующих ее соблюдение Россией. Иначе это может привести к противоречиям между внутренним законодательством и международными обязательствами Российской Федерации.

Учитывая строгую систему контроля МОТ за выполнением своих конвенций, подобное положение может вызвать нежелательные для нас международные последствия.

К содержанию

Загрязнение атмосферы, природных вод, почвы неизбежно сказывается на населяющих Арктику организмах - от растений до млекопитающих и человека. По данным Сибирского отделения Российской Академии медицинских наук резерв исторического здоровья аборигенов Севера при сложившихся тенденциях может быть исчерпан через 2-3 поколения.

Средняя продолжительность жизни коренного населения в ряде случаев составляет всего 43-45 лет. Особую тревогу вызывает высокий уровень смертности коренного населения Севера, который у 12 народов из 35 превышает среднероссийский уровень. В среднем показатели смертности аборигенного населения Севера в 1,5 раза выше, чем у других жителей северных территорий (10,4 % против 6,6 % за 1989 год). Среди причин смерти на первом месте - травмы, отравления, связанные с алкоголизмом, а также болезни органов дыхания и инфекционные заболевания. Однако при всей значимости названных факторов ведущую роль в повышении уровня заболеваемости играют нарушения экологического баланса территорий /1/.

Показателен тот факт, что значительные количества мяса северного оленя из Западной Сибири, поставлявшегося в Скандинавию и другие страны, браковались из-за повышенного содержания в нем тяжелых металлов и радионуклидов. Загрязнение Оби привело к сокращению вылова осетра в 10 раз за последние 15 лет. Донные отложения в районе зимовальных ям осетровых и сиговых рыб в Обской губе на 10 % состоят из тяжелых фракций нефти. Особенно страдают коренные жители, употребляющие в пищу сырую рыбу; в некоторых районах их зараженность гельминтами достигает 100 %.

2) Проблемы загрязнения Арктики (Материалы рабочей группы, созданной распоряжением Секретаря Совета Безопасности РФ от 25 мая 1995 г. № 16-рсб во главе с заместителем Министра РФ по делам национальностей и региональной политике А.И. Волгиным).

В мае 1995 года коллегия Министерства образования Российской Федерации официально констатировала:. “В массовой школе не существует научно-обоснованной системы методов, позволяющих оценить как познавательные, так и физические возможности детей, не разработана комплексная технология совместной деятельности психолога, педагога, врача”. А заместитель министра образования М. Н. Лазутова привела конкретные цифры из статотчетов Госкомсанэпиднадзора и Минздрава России, свидетельствующие о том, что “нация постепенно вымирает и деградирует”. По данным медицинских осмотров, “только одного из десяти школьников можно признать вполне здоровым, а без принятия неотложных мер к 2000 году их практически не останется”

Состояние школьного дела, особенно среди малочисленных народов, еще более удручает.

Так, анализ основных показателей развития образования в Корякском автономном округе свидетельствует, что результаты обучения учащихся из числа малочисленных народов (коряки, ительмены, чукчи, эвены) на два-три порядка ниже в сравнении с другим составом учащихся этих же школ.

Вот несколько примеров. Число средних школ в округе за последние 15 лет увеличилось с 14 до 24, то есть на 60 процентов. Школы приблизились к селам, к детям. Общая численность учащихся из малочисленных народов за этот же период возросла с 25 до 37 процентов. Прием учащихся в первые классы за эти годы не уменьшился. Динамика прекрасная. Весь парадокс в том, что в 1980 году 14 средних школ Корякского автономного округа выпускали 220 человек из числа детей Севера, а последний выпуск из 24 средних школ составил 43 человека.

Спрашивается: где дети? Если иметь в виду, что одно из главных назначений средней школы - давать среднее образование.

Среднее число второгодников из малочисленных народов за последние 20 лет возросло в сравнении с другим составом учащихся в 3,6 раза, то есть на 360 процентов.

Отсев студентов внеконкурсного приема из малочисленных народов за последние 18 лет в три раза (на 300 процентов) превышает отсев в сравнении с другим составом студентов.

Это все при том, что дети учатся в одних и тех же школах, по одним и тем же учебникам и их обучают одни и те же учителя.

Результаты исследований Комитета по национальностям Организации Объединенных Наций убедительно доказали, что в плане интеллектуальности ни одна нация приоритета не имеет. В круг исследования было включено более тысячи различных национальностей.

Казалось бы, вопрос исчерпан. И все же...

В работе ученых Института этнологии и антропологии им. Миклухо-Маклая “Этнокультурное развитие народностей Севера на перспективу до 2005 года” зафиксирован “факт”: “Понятийный аппарат детей Севера для восприятия современной школьной программы не подготовлен”. Если детей Севера “подгонять” под единообразную систему обучения, то отчасти ученые правы. Но любому покажется странным, если человека “подгонять” под костюм.

Поэтому следует не ученика “подгонять” под систему, а систему организации обучения проектировать и осуществлять с учетом национальных этнопсихологических особенностей учащихся.

С понятийным аппаратом у детей Севера все в порядке. Их внутренняя, природная основа здорова. Ошибки же закладываются внешними факторами — неправильной организацией обучения.

Современная система обучения, как известно, построена на правилах, теоремах, алгоритмах, закономерностях, законах и изначально сориентирована на логический процесс познания, что в основе своей не согласуется с особенностями мышления значительной части учащихся.

Известно, что в природе существуют два вида мышления: абстрактное, или логическое (левополушарный тип) и конкретное, или наглядно-образное (правополушарный тип). Качественного различия между ними нет, но есть отличия в стратегии мышления. Стратегия левополушарного типа состоит в последовательной обработке информации, когда познавательный процесс происходит ступенчато, шаг за шагом. Стратегия правополушарного типа состоит в способности целостно воспринимать информацию с одновременной и даже мгновенной обработкой многих ее параметров. По данным исследования, из выборки корякских детей правополушарными являются 80 процентов. Поскольку содержание школьного образования изначально сориентировано на абстрактное (левополушарное) мышление, то такая форма познавательной деятельности не согласуется с особенностями мышления детей коряков.

Руководители и специалисты оленеводческих хозяйств Ненецкого автономного округа обратились от имени всех оленеводов округа к Главе Администрации Ненецкого автономного округа Хабарову В. В. и Председателю окружного Собрания депутатов Выучейскому В. А. с призывом оказать всемерную поддержку оленеводческим хозяйствам в переходный период экономических реформ.

Они отметили, что в условиях перехода к рынку оленеводство как образ жизни и отрасль хозяйствования коренных народов оказалось наименее защищенным, отошло на второй план, терпит социально-экономические трудности. Стремительный рост цен привел к кризису финансового состояния оленеводческих хозяйств, а неплатежи ставят их в безвыходное положение. Происходит обнищание семей оленеводов, подрываются основы хозяйственных отношений.

Негативные последствия непродуманных реформ отражаются в социальной жизни оленеводов. Прекращено медицинское, культурное, торговое обслуживание. Остается острой проблема жилья, более 70 семей оленеводов его не имеют. На самом низком уровне остается заработная плата. В среднем за 1995 год в оленеводческих хозяйствах она составила 297 тыс. рублей.

Анализ сложившейся ситуации в оленеводстве дает основания считать, что дальнейшее развитие оленеводства в существующих условиях невозможно без приоритетной государственной поддержки. На 1 июля 1996 года кредиторская задолженность этой категории хозяйств составляет 12 810 млн рублей, плюс 9581 млн рублей по процентам за кредит, задолженность по зарплате — 3917 млн рублей. К сожалению, поступление финансовых средств, определенных Законом “Об окружном бюджете округа на 1996 год”, происходит с большим опозданием и по остаточному принципу. На сегодня долг администрации по дотациям и компенсациям составляет 5597,6 млн рублей.

На основании сказанного авторы обращения ставят перед властными структурами следующие вопросы:

На столь представительном международном совещании в составе делегации от России приняли участие Президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера Якутии А. Кривошапкин и Министр внешних связей Республики Саха (Якутия) В. Артамонов.

 Эвенк Филипп Апросимов в этом году закончил Суздальское художественное реставрационное училище и получил специальность художника-реставратора деревянного зодчества.

Летом 1995 года он работал в Государственной Третьяковской галерее, принял участие в реконструкции Храма святителя Николая в Толмачах. Таким образом, Филипп Апросимов стал первым художником-реставратором из числа представителей коренных малочисленных народов Севера Якутии.

Как известно, его отец Дмитрий Апросимов - известный эвенкийский поэт и прозаик.

В Оймяконском улусе Якутии, где компактно проживают эвены, начала работать совместная якутско-японская научная экспедиция, организованная в соответствии с договором, заключенным между Министерством охраны природы РС(Я) и японским Научным центром Хоккайдо. В ее составе - ученые Еджиро Максуура и Такуя Каджимото из Японии, сотрудники Министерства охраны природы РС(Я) Дмитрий Ефремов и Якутского института биологии Алексей Исаев. В эти дни они устанавливают пояса, или границы, распространения кедрового стланика в зоне горной тундры. Работы ведутся в рамках Международной программы исследований, связанных с изучением глобальных изменений климата сибирских регионов.

Заместитель Министра культуры РФ Вадим Демин в своем выступлении остановился на реализации мероприятий в рамках Международного десятилетия коренных народов мира.

От имени Секретариата Северного Форума его исполнительный директор Стефан Купер (Аляска, США) поблагодарил якутян за большой вклад в организации конференции, теплый прием его участников.

Главной задачей Академии Северного Форума является продвижение фундаментальных и прикладных междисциплинарных исследований на Севере для усовершенствования научной базы развития, управления и сохранения природных ресурсов, охраны окружающей Среды и повышения уровня жизни и духовного развития северян.

По мнению директора колледжа, такой возможностью могли бы воспользоваться абитуриенты ближайших северных улусов (районов), а руководство колледжа может предоставить им общежитие и питание за определенную плату.

С Днем оленя поздравили тундровиков фольклорный коми-ансамбль “Югыд шонды” и ненецкий ансамбль песни и танца “Маймбава”, приехавшие со своими концертами на праздник в тундру. Также побывали в гостях у оленеводов и руководители Ассоциации ненецкого народа “ Ясавэй”.

Программа “Время” ОРТ, 
20августа, 21:00

22 августа 1996 г. состоялась встреча стажеров Информационного Центра с М. А. Мироновым, Начальником Управления по правам человека при Администрации Президента РФ.

В ходе встречи Михаил Алексеевич Миронов рассказал о работе Управления по правам человека, о целях и задачах, которые стоят перед сотрудниками, о проблемах и перспективах. В частности, он отметил, что работа с письмами и заявлениями граждан, личный прием населения в условиях перемен в политической и экономической жизни страны - один из важных участков деятельности аппарата управления. Через обращения в государственные органы граждане реализуют свое конституционное право непосредственно участвовать в управлении делами государства. С одной стороны, организация своевременного и правильного рассмотрения обращений граждан позволяет осуществлять общественный контроль за государственным аппаратом, добиваться восстановления нарушенных прав граждан, обеспечения социальной справедливости. С другой стороны, информационно-аналитическая работа по обращениям граждан способствует широкому информированию Президента Российской Федерации, Правительства России, Администрации Президента, а также органов федерального и местного управления о наиболее острых проблемах, поднимаемых заявителями в их обращениях. Таким образом, письменные и устные обращения граждан, содержащие в себе коллективное или личное мнение, оценки, требования, просьбы, пожелания, помогают совершенствовать работу федеральных и местных исполнительно- распорядительных органов, обеспечивают двустороннюю связь между государством и народом.

Предложения, заявления, жалобы граждан государственные органы рассматривают в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией Российской Федерации, конституциями республик в составе Российской Федерации, уставами краев, областей, автономных округов, действующим законодательством.

Большое число граждан России, ближнего и дальнего зарубежья ежегодно обращаются в федеральные органы управления Российской Федерации, к высшим должностным лицам государства с уверенностью, что их внимательно выслушают, поймут, что их обращения будут рассмотрены, а требования, если они законны и обоснованны, - удовлетворены. В этом - доверие народа к руководителям страны, к проводимой ими политике.

В последние годы содержание этих обращений отражает все многообразие и сложность процессов, связанных с проведением в стране реформ.

Основная часть писем посвящена социально-экономическому положению трудовых коллективов, общественных слоев и групп населения. Причем оценки здесь не однозначные. Одни авторы отмечают позитивные изменения: россияне осваивают принципы и законы рынка, идет процесс разгосударствления собственности и приватизация, устраняется монополизм в производстве, создается рыночная инфраструктура, ликвидирована проблема дефицита.

Другие же авторы, поддерживая провозглашенный курс на реформирование экономики, критикуют федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов Российской Федерации за отсутствие системного подхода к стратегии и тактике реформирования, в результате чего экономика переживает глубокий кризис, продолжается падение промышленного и сельскохозяйственного производства, растет число убыточных предприятий, с каждым днем обостряется ситуация на рынке труда, вошла в систему хроническая задолженность по заработной плате.

Возрастает удельный вес обращений по жилищным вопросам, что нередко связано с уменьшением объемов строительства, которое делает для многих заявителей решение жилищной проблемы малореальным.

Остро ставятся вопросы социальной защиты населения, особенно военнослужащих, пенсионеров, инвалидов и многодетных семей.

Критике подвергается отсутствие финансового обеспечения или механизмов выполнения отдельных принятых законов.

Повысилась заинтересованность заявителей к деятельности органов местного самоуправления. Наряду с позитивными моментами отмечаются их инертность, неумение приспособиться к новым экономическим условиям, непринятие должных мер для решения проблем регионов, насущных для населения вопросов.

Для улучшения работы с обращениями граждан в соответствии с Указом Президента РФ в субъектах Федерации должны создаваться Комиссии по правам человека.

P.S. Для тех, кто желает обратиться в Администрацию Президента РФ, даем адрес: 103132, Москва, Старая площадь, 4. Справочная: 925-35-81.